各省、自治區(qū)、直轄市人民政府：

特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產業(yè)、生產生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規(guī)模、特色產業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。近年來，各地區(qū)各有關部門認真貫徹落實黨中央國務院決策部署，積極穩(wěn)妥推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設，取得了一些進展，積累了一些經驗，涌現出一批產業(yè)特色鮮明、要素集聚、宜居宜業(yè)、富有活力的特色小鎮(zhèn)。但在推進過程中，也出現了概念不清、定位不準、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題，有些地區(qū)甚至存在政府債務風險加劇和房地產化的苗頭。為深入貫徹落實黨中央國務院領導同志重要批示指示精神，現就規(guī)范推進各地區(qū)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心，堅持貫徹新發(fā)展理念，把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設作為供給側結構性改革的重要平臺，因地制宜、改革創(chuàng)新，發(fā)展產業(yè)特色鮮明、服務便捷高效、文化濃郁深厚、環(huán)境美麗宜人、體制機制靈活的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，促進新型城鎮(zhèn)化建設和經濟轉型升級。

（二）基本原則。

堅持創(chuàng)新探索。創(chuàng)新工作思路、方法和機制，著力培育供給側小鎮(zhèn)經濟，努力走出一條特色鮮明、產城融合、惠及群眾的新路子，防止“新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”。

堅持因地制宜。從各地區(qū)實際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，實事求是、量力而行、控制數量、提高質量，體現區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，不搞區(qū)域平衡、產業(yè)平衡、數量要求和政績考核，防止盲目發(fā)展、一哄而上。

堅持產業(yè)建鎮(zhèn)。立足各地區(qū)要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業(yè)，做精做強主導特色產業(yè)，打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨特產業(yè)生態(tài)，防止千鎮(zhèn)一面和房地產化。

堅持以人為本。圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產生活生態(tài)空間布局，提升服務功能、環(huán)境質量、文化內涵和發(fā)展品質，打造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高人民獲得感和幸福感，防止政績工程和形象工程。

堅持市場主導。按照政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的要求，創(chuàng)新建設模式、管理方式和服務手段，推動多元化主體同心同向、共建共享，發(fā)揮政府制定規(guī)劃政策、搭建發(fā)展平臺等作用，防止政府大包大攬和加劇債務風險。

二、重點任務

（三）準確把握特色小鎮(zhèn)內涵。各地區(qū)要準確理解特色小鎮(zhèn)內涵特質，立足產業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機制“新而活”，推動創(chuàng)新性供給與個性化需求有效對接，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺和新型城鎮(zhèn)化有效載體。不能把特色小鎮(zhèn)當成筐、什么都往里裝，不能盲目把產業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及行政建制鎮(zhèn)戴上特色小鎮(zhèn)“帽子”。各地區(qū)可結合產業(yè)空間布局優(yōu)化和產城融合，循序漸進發(fā)展“市郊鎮(zhèn)”“市中鎮(zhèn)”“園中鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”等不同類型特色小鎮(zhèn)；依托大城市周邊的重點鎮(zhèn)培育發(fā)展衛(wèi)星城，依托有特色資源的重點鎮(zhèn)培育發(fā)展專業(yè)特色小城鎮(zhèn)。

（四）遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。浙江特色小鎮(zhèn)是經濟發(fā)展到一定階段的產物，具備相應的要素和產業(yè)基礎。各地區(qū)發(fā)展很不平衡，要按規(guī)律辦事，樹立正確政績觀和功成不必在我的理念，科學把握浙江經驗的可復制和不可復制內容，合理借鑒其理念方法、精神實質和創(chuàng)新精神，追求慢工出細活出精品，避免脫離實際照搬照抄。特別是中西部地區(qū)要從實際出發(fā)，科學推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設布局，走少而特、少而精、少而專的發(fā)展之路，避免盲目發(fā)展、過度追求數量目標和投資規(guī)模。

（五）注重打造鮮明特色。各地區(qū)在推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設過程中，要立足區(qū)位條件、資源稟賦、產業(yè)積淀和地域特征，以特色產業(yè)為核心，兼顧特色文化、特色功能和特色建筑，找準特色、凸顯特色、放大特色，防止內容重復、形態(tài)雷同、特色不鮮明和同質化競爭。聚焦高端產業(yè)和產業(yè)高端方向，著力發(fā)展優(yōu)勢主導特色產業(yè)，延伸產業(yè)鏈、提升價值鏈、創(chuàng)新供應鏈，吸引人才、技術、資金等高端要素集聚，打造特色產業(yè)集群。

（六）有效推進“三生融合”。各地區(qū)要立足以人為本，科學規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的生產、生活、生態(tài)空間，促進產城人文融合發(fā)展，營造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高集聚人口能力和人民群眾獲得感。留存原住居民生活空間，防止將原住居民整體遷出。增強生活服務功能，構建便捷“生活圈”、完善“服務圈”和繁榮“商業(yè)圈”。提煉文化經典元素和標志性符號，合理應用于建設運營及公共空間。保護特色景觀資源，將美麗資源轉化為“美麗經濟”。

（七）厘清政府與市場邊界。各地區(qū)要以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設主力軍，引導企業(yè)有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)造力和人民消費需求。鼓勵大中型企業(yè)獨立或牽頭打造特色小鎮(zhèn)，培育特色小鎮(zhèn)投資運營商，避免項目簡單堆砌和碎片化開發(fā)。發(fā)揮政府強化規(guī)劃引導、營造制度環(huán)境、提供設施服務等作用，順勢而為、因勢利導，不要過度干預。鼓勵利用財政資金聯合社會資本，共同發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設基金。

（八）實行創(chuàng)建達標制度。各地區(qū)要控制特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設數量，避免分解指標、層層加碼。統(tǒng)一實行寬進嚴定、動態(tài)淘汰的創(chuàng)建達標制度，取消一次性命名制，避免各地區(qū)只管前期申報、不管后期發(fā)展。

（九）嚴防政府債務風險。各地區(qū)要注重引入央企、國企和大中型民企等作為特色小鎮(zhèn)主要投資運營商，盡可能避免政府舉債建設進而加重債務包袱。縣級政府綜合債務率超過100%的風險預警地區(qū)，不得通過融資平臺公司變相舉債立項建設。統(tǒng)籌考慮綜合債務率、現有財力、資金籌措和還款來源，穩(wěn)妥把握配套設施建設節(jié)奏。

（十）嚴控房地產化傾向。各地區(qū)要綜合考慮特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和常住人口規(guī)模，從嚴控制房地產開發(fā)，合理確定住宅用地比例，并結合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應時序。適度提高產業(yè)及商業(yè)用地比例，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產業(yè)。科學論證企業(yè)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，對產業(yè)內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防范“假小鎮(zhèn)真地產”項目。

（十一）嚴格節(jié)約集約用地。各地區(qū)要落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，劃定特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，避免另起爐灶、大拆大建。鼓勵盤活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規(guī)模，全面實行建設用地增減掛鉤政策，不得占用永久基本農田。合理控制特色小鎮(zhèn)四至范圍，規(guī)劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設用地面積控制在1平方公里左右，旅游、體育和農業(yè)類特色小鎮(zhèn)可適當放寬。

（十二）嚴守生態(tài)保護紅線。各地區(qū)要按照《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》要求，依據應劃盡劃、應保盡保原則完成生態(tài)保護紅線劃定工作。嚴禁以特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設名義破壞生態(tài)，嚴格保護自然保護區(qū)、文化自然遺產、風景名勝區(qū)、森林公園和地質公園等區(qū)域，嚴禁挖山填湖、破壞山水田園。嚴把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)產業(yè)準入關，防止引入高污染高耗能產業(yè)，加強環(huán)境治理設施建設。

三、組織實施

（十三）提高思想認識。各地區(qū)要深刻認識特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設的重要意義，將其作為深入推進供給側結構性改革的重要平臺，以及推進經濟轉型升級和新型城鎮(zhèn)化建設的重要抓手，切實抓好組織實施。

（十四）壓實省級責任。各省級人民政府要強化主體責任意識，按照本意見要求，整合各方力量，及時規(guī)范糾偏，調整優(yōu)化實施方案、創(chuàng)建數量和配套政策，加強統(tǒng)計監(jiān)測。

（十五）加強部門統(tǒng)籌。充分發(fā)揮推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯席會議機制的作用，由國家發(fā)展改革委牽頭，會同國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設等有關部門，共同推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設工作，加強對各地區(qū)的監(jiān)督檢查評估。國務院有關部門對已公布的兩批403個全國特色小城鎮(zhèn)、96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)等，開展定期測評和優(yōu)勝劣汰。

（十六）做好宣傳引導。發(fā)揮主流媒體輿論宣傳作用，持續(xù)跟蹤報道建設進展，發(fā)現新短板新問題，總結好樣板好案例，形成全社會關注關心的良好氛圍。

國家發(fā)展改革委

國 土 資 源 部

環(huán) 境 保 護 部

住房城鄉(xiāng)建設部

2017年12月4日