一、農(nóng)村生活污水治理背景

(一)政府大力推廣PPP模式

為踐行“十八大”提出的“讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用”的精神，財(cái)政部、發(fā)改委等多部委，發(fā)布了一系列指導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施的政策和辦法，為廣泛地推廣PPP模式提供了理論和政策基礎(chǔ)。到目前為止，PPP模式廣泛地應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域。為促使PPP項(xiàng)目規(guī)范順利實(shí)施，自2014年以來(lái)，財(cái)政部推出了三批共計(jì)七百余個(gè)示范項(xiàng)目，其中第三批示范項(xiàng)目涵蓋了從交通運(yùn)輸、教育、文化、環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，總投資已突破了1萬(wàn)億元，這極大地提高了基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。

(二)農(nóng)村生活污水治理勢(shì)在必行

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入不斷提高，農(nóng)民的生活方式也發(fā)生了巨大變化，自來(lái)水的普及，衛(wèi)生潔具、洗衣機(jī)、沐浴等設(shè)施也走進(jìn)平常百姓家，使得農(nóng)村人均生活用水量和污水排放量增加，同時(shí)由于化肥的大量應(yīng)用，減少了傳統(tǒng)農(nóng)家肥的使用，造成農(nóng)村生活污水失去了重要消化途徑。農(nóng)村生活污水的無(wú)序排放，未經(jīng)處理、利用的糞便和各種污水嚴(yán)重污染了土壤、地表水和地下水，成為農(nóng)村環(huán)境的重要污染源，這種情況造成了農(nóng)村河道水體變黑變臭、魚(yú)蝦絕跡、蚊蠅滋生的現(xiàn)象，污水中病菌蟲(chóng)卵引起的疾病傳播，使群眾的身體健康受到極大威脅，農(nóng)村生活污水治理已經(jīng)迫在眉睫。

近年來(lái)相關(guān)政策的不斷出臺(tái)，農(nóng)村生活污水治理已經(jīng)曙光初現(xiàn)。農(nóng)村生活污水治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，是加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境治理的重要方面，也是提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水有效治理在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化中具有標(biāo)志性意義，也是實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)的重要里程碑。

(三)農(nóng)村生活污水治理政策

為改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，治理農(nóng)村生活污水，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列的政策為農(nóng)村水環(huán)境改善奠定了政策基礎(chǔ)。2015年4月《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（即“水十條”）發(fā)布，要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，再一次使農(nóng)村水環(huán)境治理成為眾人關(guān)注的焦點(diǎn)，并且明確規(guī)定以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱卧瑢?shí)行農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治。同月，財(cái)政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》中指出，“在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，對(duì)提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義”，這為PPP模式應(yīng)用在農(nóng)村生活污水治理工程中鋪平了道路。

2016年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》指出，在“十三五”期間“推進(jìn)13萬(wàn)個(gè)行政村環(huán)境綜合整治，實(shí)施農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用示范工程，建設(shè)污水垃圾收集處理利用設(shè)施，梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理”，將農(nóng)村生活污水治理引入國(guó)家規(guī)劃的層次，使得此類項(xiàng)目有更強(qiáng)的政策支持。

(四)農(nóng)村生活污水市場(chǎng)前景廣闊

根據(jù)住建部每年的全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況的通報(bào)可以看出，我國(guó)目前90%以上的縣城都建成了污水處理廠，城鎮(zhèn)污水治理領(lǐng)域已接近飽和狀態(tài)，所以在近幾年的市政污水治理的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，呈現(xiàn)一片紅海的市場(chǎng)形式。與此同時(shí)，農(nóng)村污水治理市場(chǎng)則存在著巨大的短板。2012年，全國(guó)村莊污水處理率僅為7%，和城鎮(zhèn)污水處理率差距巨大。根據(jù)環(huán)保部2013年11月印發(fā)的《農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》，2014年農(nóng)村污水分散處理設(shè)施投資單價(jià)為5000元/噸。市場(chǎng)則預(yù)計(jì)2017年農(nóng)村污水排放量大約為148億噸，如果按照農(nóng)村污水處理率達(dá)到20%計(jì)算，2017年農(nóng)村污水處理潛在市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到408億元，且不包含設(shè)施建成后的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)規(guī)模。雖然農(nóng)村生活污水治理單個(gè)處理規(guī)模比較小，但全國(guó)有2856個(gè)縣、40906個(gè)鄉(xiāng)，以及幾十萬(wàn)個(gè)村，所以市場(chǎng)規(guī)模也將是城鎮(zhèn)污水治理的數(shù)十倍。因此，與城鎮(zhèn)污水處理的紅海市場(chǎng)相比，農(nóng)村生活污水處理的市場(chǎng)有更廣闊的前景。

二、農(nóng)村生活污水治理的理論分析

(一)農(nóng)村生活污水的內(nèi)涵

根據(jù)農(nóng)村環(huán)境治理的相關(guān)界定，農(nóng)村生活污水是指人口在1萬(wàn)人以下行政村和自然村，在日常生活或生產(chǎn)所產(chǎn)生的污水。

與城市生活污水相比較，農(nóng)村生活污水具有自身特色：第一，農(nóng)村人口居住相對(duì)分散，污水收集難度大；第二，無(wú)統(tǒng)一污水收集管網(wǎng)，建設(shè)起點(diǎn)低；第三，以家庭生活污水為主（部分區(qū)域有農(nóng)家樂(lè)），污水產(chǎn)生量不穩(wěn)定；第四，部分地區(qū)存在小型工廠和作坊，污水水質(zhì)差別大。這些特點(diǎn)是農(nóng)村生活污水的固有屬性，使其在治理過(guò)程中存在建設(shè)投資投入大，污水量不穩(wěn)定，污水水質(zhì)千差萬(wàn)別等難題。

(二)農(nóng)村生活污水的處理方式與技術(shù)

鑒于農(nóng)村生活污水的特點(diǎn)，其處理方式主要有三種，分別是接管處理、集中處理、分散處理等方式。這三種處理方式中需優(yōu)先考慮接入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)，送到城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理，因?yàn)槌擎?zhèn)污水處理廠規(guī)模較大、運(yùn)行較為經(jīng)濟(jì)，而且管理相對(duì)完善，對(duì)污水的處理效果比較有保障。當(dāng)不能滿足接管條件時(shí)，再根據(jù)排水和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建設(shè)合適的集中處理設(shè)施，或者分散式處理設(shè)施。

農(nóng)村生活污水的處理技術(shù)主要針對(duì)集中和分散模式，眾多的處理技術(shù)可以歸納為兩大類: 一類是生態(tài)系統(tǒng)技術(shù)，即利用生態(tài)系統(tǒng)原理進(jìn)行處理，如人工濕地處理，土壤滲濾凈化等；另一類是生物處理技術(shù)，即通過(guò)培養(yǎng)和利用微生物菌對(duì)污染物進(jìn)行分解，消耗、吸收水中的有機(jī)物、氮、磷等，生物技術(shù)又分為好氧處理和厭氧處理。在實(shí)際應(yīng)用中，往往將多種技術(shù)的綜合運(yùn)用，取長(zhǎng)補(bǔ)短，綜合處理技術(shù)效果和應(yīng)用條件（農(nóng)村的硬性條件）等方面，有針對(duì)性的治理農(nóng)村生活污水。

(三)農(nóng)村生活污水治理目前存在問(wèn)題

1.管理責(zé)任主體差異大。

我國(guó)對(duì)于農(nóng)村生活污水治理工程沒(méi)有明確管理主體，各地政府的管理部門差異較大。部分城市由住建局直接管理，部分城市由水務(wù)部門管理，甚至有些出現(xiàn)地方多頭管理的現(xiàn)象。管理主體的不確定導(dǎo)致各政府部門間相互推諉，造成了農(nóng)村污水治理工作浮于表面，治理工作實(shí)際效果不好，而對(duì)于這樣的結(jié)果又無(wú)從追責(zé)，使得農(nóng)村生活污水治理亂象叢生。

2.付費(fèi)機(jī)制混亂。

由于政府管理主體的不確定，沒(méi)有統(tǒng)一的管理體系，使得付費(fèi)機(jī)制更是千差萬(wàn)別。目前，既有按服務(wù)戶數(shù)或常住人口包干付費(fèi)，也有按照污水水量付費(fèi)，還有按照處理設(shè)施站點(diǎn)計(jì)算費(fèi)用，更有甚者綜合幾種方式付費(fèi)。這些與市政污水處理的管理方式有很大區(qū)別，政府和社會(huì)投資人都存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.付費(fèi)來(lái)源不明確。

付費(fèi)來(lái)源是社會(huì)投資人最關(guān)心的問(wèn)題之一，由于我國(guó)農(nóng)村文化及環(huán)境的特殊性，付費(fèi)來(lái)源一直無(wú)法有明確的定論，是采用跟環(huán)境治理項(xiàng)目一樣的政府付費(fèi)，從政府一般公共預(yù)算支出中列支，還是采用經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目的使用者付費(fèi)，或是采用跟一般城鎮(zhèn)污水處理廠一樣可行性缺口補(bǔ)助方式，付費(fèi)方式尚不能確定。因此，社會(huì)投資人對(duì)投資農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目存在較大的顧慮。

4.建設(shè)推進(jìn)困難。

首先，我國(guó)農(nóng)村生活污水治理欠賬太多，推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，需要較大的資金支持，而政策性銀行針對(duì)農(nóng)村生活污水治理的政策性貸款，目前在試點(diǎn)城市較容易取得，其他的城市的貸款資金支持較少；其次，有了政策性貸款的資金支持，由于農(nóng)村文化、環(huán)境等方面的制約，農(nóng)村生活污水治理工程在建設(shè)過(guò)程中會(huì)存在阻力較大，出現(xiàn)農(nóng)村住戶關(guān)系較難協(xié)調(diào)的現(xiàn)象；最后，農(nóng)村生活污水的利益相關(guān)方較為龐雜，處理不好將會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目即使確定了投資人也很難真正落地。

三、農(nóng)村生活污水治理工程的PPP運(yùn)作

(一)PPP運(yùn)作模式

農(nóng)村生活污水治理工程一般為新建工程，在合法合規(guī)的情況下，為縮減交易環(huán)節(jié)，同時(shí)保證農(nóng)村生活污水治理設(shè)計(jì)的靈活性，建議此類項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（DBOT）的方式進(jìn)行運(yùn)作，此類運(yùn)作模式是建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）模式的變體。目前，作為全國(guó)農(nóng)村生活污水治理示范縣（市、區(qū)）的江蘇省常熟市已經(jīng)采用這種方式實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作。

農(nóng)村生活污水治理工程項(xiàng)目采用DBOT方式運(yùn)作，具體而言，即由社會(huì)投資人與當(dāng)?shù)卣付ㄕ鲑Y人共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，由政府授權(quán)的行業(yè)主管部門與項(xiàng)目公司簽訂《PPP項(xiàng)目合同》，約定在PPP合作期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)；項(xiàng)目公司通過(guò)政府付費(fèi)（包括可用性付費(fèi)、運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)）形成的收入獲得合理的投資回報(bào)。項(xiàng)目PPP合作期結(jié)束后將項(xiàng)目公司所有資產(chǎn)無(wú)償移交給行業(yè)主管部門或其指定的相關(guān)部門，具體的運(yùn)作方式如下圖所示：

圖3-1 農(nóng)村生活污水治理工程PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

(二)PPP交易結(jié)構(gòu)

1.投融資結(jié)構(gòu)。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)），此類項(xiàng)目資本金占項(xiàng)目總投資的最低比例為20%。為降低政府和社會(huì)資本的出資義務(wù)，建議此類項(xiàng)目的資本金占項(xiàng)目總投資的20%。

根據(jù)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》的說(shuō)明，為了充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極性，政府及其所屬機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例應(yīng)低于50%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。鑒于此類項(xiàng)目的PPP運(yùn)作特征，建議政府參股比例為10%。

2.合同體系。

農(nóng)村生活污水治理工程項(xiàng)目在DBOT模式下，合同體系主要包括投資合作合同、股東協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同、融資合同、工程承包合同、設(shè)備采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等，PPP項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。本項(xiàng)目PPP合同體系如下圖所示：

圖3-2 農(nóng)村生活污水治理工程PPP項(xiàng)目合同體系

(三)項(xiàng)目監(jiān)管

1.項(xiàng)目主要參與方。

農(nóng)村生活污水治理工程PPP項(xiàng)目參與主體主要包括項(xiàng)目所在地人民政府及授權(quán)部門、政府出資人及社會(huì)投資人。本項(xiàng)目參與主體的具體職能見(jiàn)下表所示：

表3-1  農(nóng)村生活污水治理工程PPP項(xiàng)目

參與主體的職能

出于行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)性考慮，政府的授權(quán)部門一般為行業(yè)主管部門，行業(yè)主管部門一直是政府參與公私合營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，有較為完善的操作程序和豐富的可借鑒經(jīng)驗(yàn)，一般為住建部門下屬的污水管理部門，同時(shí)也需要由當(dāng)?shù)卣疇款^協(xié)調(diào)項(xiàng)目的土地、規(guī)劃、發(fā)改等部門的關(guān)系；政府出資人一般從城投平臺(tái)公司選擇，但為統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)整合等因素，也可專門設(shè)置水務(wù)公司，統(tǒng)一作為與“水”相關(guān)的政府出資人；社會(huì)投資人是根據(jù)項(xiàng)目的具體情況在企業(yè)資產(chǎn)、財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)資質(zhì)、類似項(xiàng)目業(yè)績(jī)、自有資金規(guī)模、商業(yè)信譽(yù)等方面，選擇企業(yè)實(shí)力強(qiáng)，財(cái)務(wù)狀況良好，融資能力強(qiáng)，有類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的投資人。

2.項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)容。

①融資監(jiān)管

政府方主要從以下幾方面對(duì)項(xiàng)目公司融資情況進(jìn)行監(jiān)管：

a)社會(huì)投資人對(duì)項(xiàng)目公司的出資額是否符合本合同規(guī)定。

b)項(xiàng)目公司籌措資金是否及時(shí)到位。

c)社會(huì)投資人是否抽逃項(xiàng)目資本金。

d)項(xiàng)目公司是否挪用、擠占、截留建設(shè)資金。

e)項(xiàng)目公司是否嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)資金專款專用、專戶存儲(chǔ)管理的規(guī)定。

f)項(xiàng)目公司是否按合同規(guī)定支付工程款和應(yīng)由其支付的其他款項(xiàng)。

g)是否建立健全財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)制度是否規(guī)范。

h)是否存在違反與項(xiàng)目建設(shè)資金籌措、使用監(jiān)管相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的其他行為。

②建設(shè)監(jiān)管

項(xiàng)目公司和社會(huì)投資人應(yīng)按照下列要求完成本項(xiàng)目工程建設(shè)、施工，監(jiān)管內(nèi)容包括但不限于以下內(nèi)容：

a)按照投標(biāo)時(shí)的承諾派駐項(xiàng)目經(jīng)理和技術(shù)負(fù)責(zé)人及其他工程管理人員進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)組織施工，未經(jīng)政府方同意，不得擅自更換相關(guān)人員。

b)應(yīng)為項(xiàng)目的施工建立健全質(zhì)量保證體系、安全保證體系，確保工程質(zhì)量符合國(guó)家現(xiàn)行的工程施工技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保施工安全，杜絕事故。

c)社會(huì)投資人和項(xiàng)目公司須嚴(yán)格遵守國(guó)家、省、市的法律法規(guī)。

d)社會(huì)投資人和項(xiàng)目公司嚴(yán)格執(zhí)行和服從政府方的建設(shè)施工、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、文明施工等規(guī)章制度，執(zhí)行和服從當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)定，對(duì)違規(guī)行為，接受相關(guān)處罰。

e)嚴(yán)格執(zhí)行政府有關(guān)環(huán)境保護(hù)和土地管理、文物保護(hù)的規(guī)定，采取有效措施保護(hù)環(huán)境、文物古跡和節(jié)約用地。

f)應(yīng)建立和加強(qiáng)與影響工程建設(shè)的地上、地下各類既有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)（管理）單位的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，并做好調(diào)查和保護(hù)工作，承擔(dān)損壞賠償?shù)蓉?zé)任。

g)必須嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)法》等有關(guān)勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)定，充分保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

h)遵守與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的其他法律、法規(guī)的規(guī)定。

③運(yùn)維監(jiān)管

農(nóng)村生活污水治理工程的實(shí)施機(jī)構(gòu)一般為污水管理部門，項(xiàng)目合作期內(nèi)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的日常運(yùn)維監(jiān)管，從行業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展和政府監(jiān)管要求出發(fā)，以政府監(jiān)管重點(diǎn)為基礎(chǔ)確定考核目標(biāo)，從而設(shè)計(jì)確定績(jī)效考核的關(guān)鍵指標(biāo)，最終來(lái)指導(dǎo)工程設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)主體的具體績(jī)效管理工作。

四、農(nóng)村生活污水治理工程的實(shí)施建議

（一）健全法律法規(guī)

雖然現(xiàn)在農(nóng)村生活污水治理工程采用PPP模式有較強(qiáng)的政策支持，甚至有些地方性規(guī)定，污水項(xiàng)目必須采用PPP模式，但是從根本上PPP的立法尚未完成，農(nóng)村生活污水治理是采用政府購(gòu)買服務(wù)還是PPP模式，沒(méi)有最根本的法律支撐。另外，農(nóng)村生活污水的現(xiàn)狀千差萬(wàn)別，各個(gè)地方的環(huán)境和政策條件也存在較大的差距，農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式及其適用范圍需要進(jìn)一步的明確，以指導(dǎo)農(nóng)村生活污水領(lǐng)域更好更快的發(fā)展。

（二）明確主管部門

由于目前農(nóng)村生活污水治理沒(méi)有明確管理主體，導(dǎo)致農(nóng)村生活污水治理亂象叢生，所以必須統(tǒng)一主管部門，主管部門的確定需要兼顧管理職能與行業(yè)特征。有了主管部門的主心骨，就能打通農(nóng)村生活污水治理工程的上下級(jí)管理關(guān)系，明確管理責(zé)任，進(jìn)而為廣大農(nóng)村住戶提供更好的污水治理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革。

（三）付費(fèi)機(jī)制和付費(fèi)來(lái)源

農(nóng)村生活污水治理工程項(xiàng)目涉及范圍廣、投資大、時(shí)限長(zhǎng)，且項(xiàng)目利益相關(guān)各方訴求較多，在兼顧各方利息的前提下，從付費(fèi)機(jī)制和付費(fèi)來(lái)源設(shè)計(jì)上創(chuàng)新和完善，打消社會(huì)投資人的顧慮，引入更多的社會(huì)投資人，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以市場(chǎng)的方式選擇為農(nóng)村住戶提供更優(yōu)質(zhì)污水處理服務(wù)的社會(huì)投資人。

（四）選擇有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人

盡管農(nóng)村生活污水治理工程是新興的行業(yè)，但在江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，在這方面也有較多的探索和實(shí)踐，同時(shí)也催生一批具備一定經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人，他們或是具有較好的處理技術(shù)，或是有較強(qiáng)的管理能力，亦或是有較為先進(jìn)的項(xiàng)目推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。總之，選擇有農(nóng)村生活污水治理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人，能使地方政府少走彎路，能更快、更有效的解決村莊環(huán)境中污水收集難、傳輸處理不當(dāng)?shù)入y題。