國務(wù)院探索取消施工圖審查

政府買單，很多地方財(cái)政不支持。精簡審批環(huán)節(jié)，取消施工圖審查是上策。

有關(guān)施工圖審查必要性的爭論隨著3月26日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）的出臺將迎來大結(jié)局。為了實(shí)現(xiàn)在2019年上半年將工程項(xiàng)目審批時限壓縮在120個工作日內(nèi)，《實(shí)施意見》提出要進(jìn)一步精簡審批環(huán)節(jié)，要求“試點(diǎn)地區(qū)在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實(shí)行告知承諾制和設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。”

這是近年來國務(wù)院首次明確提出要取消施工圖審查制度，而且對取消施審之后的責(zé)任落地提出了解決辦法，即告知承諾制以及設(shè)計(jì)師終身負(fù)責(zé)制。

2017年10月，國務(wù)院令對《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》中有關(guān)施工圖審查的部分進(jìn)行了修改，取消了其中“應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。”即相關(guān)部門不必對施工圖進(jìn)行審查，沒有了法定義務(wù)和責(zé)任。住建部于2018年12月29日又一次修訂《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》，提出“逐步推行以政府購買服務(wù)方式開展施工圖設(shè)計(jì)文件審查”。直至此次《實(shí)施意見》提出“將加快探索取消施工圖審查”，從政府行政審查——市場操作政府監(jiān)管——政府購買——取消，施工圖審查將走完其全生命周期。

取消的原因與背景

近兩年政府全力提升營商環(huán)境，而施工圖審查的改進(jìn)是提升營商環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，在保留施審環(huán)節(jié)的前提下，政府購買效率最高，可以大大提升審圖效率，壓減施工許可審批時限，而且還可以消除因市場化運(yùn)作給施工圖審查工作帶來的各種不良影響。但難點(diǎn)在于一是政府主管部門不僅增加了大量的工作而且還承擔(dān)起了比以往更大的責(zé)任；二是地方財(cái)政是否愿意、值得以及負(fù)擔(dān)得起這筆費(fèi)用。從去年底提出政府購買服務(wù)至今，據(jù)了解，除了之前就率先實(shí)施政府購買服務(wù)的湖南、山東、重慶、浙江、青海、吉林等省，很多省份在著手推行，真正執(zhí)行的省份并不多，而且在執(zhí)行過程中以上兩個問題明顯地表現(xiàn)了出來。

在采訪中，很多方面都普遍有同樣的反映：大城市財(cái)政比較寬裕，付出這點(diǎn)錢也許沒有問題，但是對于小城市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)，連教師的工資都發(fā)不出怎么可能還會付施工圖審查費(fèi)？當(dāng)然，管理部門不會說不付，只是說以后付，或今年不付，明年再付。大量的施工圖審查單位是市場行為，今年不吃飯了等明年再吃？那不可能。所以審圖公司便有選擇地為能付得起的政府審圖，付不起或拖欠的就不審。而有些省市原來就有隸屬于政府主管部門的審圖機(jī)構(gòu)，就只能全部自己審，不論是否具備能力，因?yàn)榱看蠖乙髮徑Y(jié)的時限又非常緊張，只能非常粗略或直接蓋章，審圖便流于形式，相比過去由建設(shè)單位委托，更加不能保證質(zhì)量。

取消的過程和時間

根據(jù)目前實(shí)施購買服務(wù)情況的反饋，再根據(jù)目前建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的推進(jìn)力度，要求在今年上半年完成壓減行政審批時限的目標(biāo)，這個過程估計(jì)應(yīng)該不會太慢，不排除有些尚未實(shí)施政府購買的省市會直接取消。“政府購買”模式下，政府作為責(zé)任主體既出錢又擔(dān)責(zé)，肯定是不可能長久的，幾乎可以判斷，“探索取消”的過程會比以往任何時候都短。

取消后的替代方式

施工圖審查實(shí)施近20年，取消的聲音一直存在，但出于加強(qiáng)工程設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管的目的，一直是作為政府的一個重要抓手。那么取消之后，政府如何作為？質(zhì)量責(zé)任如何落實(shí)？這也是政府一直不肯放手的重要原因。

《實(shí)施意見》的原文是“試點(diǎn)地區(qū)要進(jìn)一步精簡審批環(huán)節(jié)，在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實(shí)行告知承諾制和設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。”可以理解為：為了精簡審批環(huán)節(jié)，可以取消施工圖審查或縮小審查范圍。“縮小范圍”是縮減審查內(nèi)容還是減少審查項(xiàng)目范圍？比如社會投資工程不再審查？也許兩者都有可能。

不審之后，把設(shè)計(jì)質(zhì)量責(zé)任由設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)，這與前兩年住建部的“五方責(zé)任主體”相一致，“誰設(shè)計(jì)誰負(fù)責(zé)”，本來設(shè)計(jì)責(zé)任就是非常明確的，在增加了審圖環(huán)節(jié)之后，等于政府和審圖機(jī)構(gòu)為設(shè)計(jì)分擔(dān)了部分責(zé)任，所以出了問題之后很多業(yè)主投訴政府，一些實(shí)力不夠的設(shè)計(jì)單位也把審圖機(jī)構(gòu)當(dāng)成了公司的“總師室”，這樣一來其實(shí)責(zé)任更分散。“誰投資，誰負(fù)責(zé)”，如果說政府投資項(xiàng)目有審圖的必要性，而社會投資項(xiàng)目由政府審圖的必要性則需要質(zhì)疑。

告知承諾的實(shí)施范圍

告知承諾制是行政審批制度改革的一項(xiàng)非常重要的舉措，也是其中最大的亮點(diǎn)。早在2001年在上海浦東開始試點(diǎn)，當(dāng)時僅僅局限于幾個領(lǐng)域，比如企業(yè)設(shè)立登記等等。2004年進(jìn)行推廣不斷地?cái)U(kuò)大告知承諾適用的范圍，2009年《上海市行政審批告知承諾試行辦法》出臺，試行三年后正式出臺，除直接涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的行政審批事項(xiàng)外，對于能夠通過事后監(jiān)管糾正不符合審批條件的行為且不會產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行政審批事項(xiàng)，都可以實(shí)行告知承諾。從上海的情況來看，告知承諾制的探索時間已經(jīng)夠長。

2015年，國務(wù)院對116項(xiàng)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了改革，其中對26項(xiàng)實(shí)行告知承諾，2018年開始，更多地方更多事項(xiàng)開始推行告知承諾制，建設(shè)工程領(lǐng)域里建設(shè)項(xiàng)目選址審批、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建筑設(shè)計(jì)方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程報(bào)建許可、建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理招投標(biāo)備案和直接發(fā)包手續(xù)辦理、建設(shè)工程報(bào)監(jiān)、建設(shè)工程施工許可、工程項(xiàng)目施工圖審查、建設(shè)工程合同登記備案等都有地方開始實(shí)施。2017年，住建部發(fā)文建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)審批進(jìn)行試點(diǎn)，在上海、北京和浙江對建筑工程、市政公用工程施工總承包一級資質(zhì)開展告知承諾審批進(jìn)行試點(diǎn)。

所謂“告知承諾制”是指政府部門公開條件、標(biāo)準(zhǔn)，告知行政相對人具體的要求，相對人做出相應(yīng)承諾會按照這些要求去做，審批部門依據(jù)承諾書直接做出行政決定，發(fā)放許可。之后在給出的一個時間段內(nèi)檢查達(dá)到要求。這樣可以節(jié)省大量的前置審批時間。其中的核心在于將責(zé)任從行政者轉(zhuǎn)移到承諾人，要以自己的誠信作為擔(dān)保。告知承諾制特別考驗(yàn)的是政府事前告知和事后監(jiān)管的能力，同時也是對承諾人的誠信度的極大考驗(yàn)。

《實(shí)施意見》中提出的告知承諾在此也可以有多個理解，如果不取消，則可能實(shí)施告知承諾，將審查的要求事先告知設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)人員，做出承諾直接頒給相應(yīng)的許可，之后在約定的時間內(nèi)（比如半年）再進(jìn)行核驗(yàn)或抽查，如果未能達(dá)標(biāo)則撤銷，列入“黑名單”給予處罰。上海、廣西、廈門等試點(diǎn)建筑師負(fù)責(zé)制的地方，其中一項(xiàng)改革內(nèi)容即是建筑師對施工圖審查內(nèi)容做出承諾即頒發(fā)施工許可，之后再核驗(yàn)。因此試點(diǎn)也有一些成果。

另外，對相關(guān)的事項(xiàng)，比如設(shè)計(jì)企業(yè)資質(zhì)審批也不排除實(shí)施告知承諾制的可能。既然建筑業(yè)資質(zhì)已在試點(diǎn)，而設(shè)計(jì)企業(yè)無論是從質(zhì)量還是安全的角度相比施工企業(yè)都要相對壓力小一些，因此不排除尚未出臺的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)在合并同類項(xiàng)、對專項(xiàng)資質(zhì)進(jìn)行縮減之后，以告知承諾制的方式實(shí)施審批。也許還有其他可能，在此暫不表述。