來(lái)源：工程總承包之家  文：郭剛

2019年5月17日，住建部網(wǎng)站發(fā)布了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）意見(jiàn)的函》，這是繼2017年底發(fā)布首次征求意見(jiàn)稿之后的第二次征求意見(jiàn)。對(duì)比兩版征求意見(jiàn)稿，可以發(fā)現(xiàn)很多變化。

兩版征求意見(jiàn)稿在以下九個(gè)方面存在差異。

1.監(jiān)督管理部門(mén)

2.工程總承包方式的適用項(xiàng)目

3.發(fā)包階段和條件

4.工程總承包單位條件

5.投標(biāo)文件編制期限

6.評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成

7.合同價(jià)格形式

8.工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理?xiàng)l件

9.安全責(zé)任

通讀兩版征求意見(jiàn)稿，除了細(xì)節(jié)描述差異以外，主要在項(xiàng)目投資管理、發(fā)包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價(jià)格形式這幾方面存在重大變化。

項(xiàng)目投資管理、發(fā)包階段和條件方面的變化和2019年5月5日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令712號(hào)）相關(guān)。

《政府投資條例》是我國(guó)關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，明確了政府投資概念、范圍、決策程序、投資年度計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，該條例將于2019年7月1日起執(zhí)行。

《政府投資條例》的要點(diǎn)主要在四個(gè)方面：

1）政府投資主要在非經(jīng)營(yíng)性公共領(lǐng)域項(xiàng)目，有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目應(yīng)該采取多種形式讓渡給市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。

2）明確了決策審批環(huán)節(jié)，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。

3）大幅提高了概算約束力，經(jīng)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算 10% 的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。

4）加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，明確政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金。政府投資年度計(jì)劃中應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)資金及其來(lái)源。明確政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)確保資金落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)等。

《政府投資條例》出臺(tái)的大背景是支撐供給側(cè)改革的持續(xù)深化，是進(jìn)一步落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”的政策保障，通過(guò)規(guī)范政府投資行為，遏制投資沖動(dòng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項(xiàng)目的前期管理要求明顯提高。因此，本次《征求意見(jiàn)稿》中提出了“政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”。

《政府投資條例》也提出了簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目類型。《政府投資條例》第十三條規(guī)定：

“對(duì)下列政府投資項(xiàng)目，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化需要報(bào)批的文件和審批程序：（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項(xiàng)目；

（二）部分?jǐn)U建、改建項(xiàng)目；

（三）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目；

（四）為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項(xiàng)目。相關(guān)類型項(xiàng)目可以在投資決策審批后進(jìn)行工程總承包發(fā)包。

一些地方政策中對(duì)于工程總承包發(fā)包階段和條件也有類似要求。例如，2016年底上海市發(fā)布的《工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》中，對(duì)工程總承包可以發(fā)包的階段做了兩類描述：

（一）項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)完成，政府投資項(xiàng)目的工程可行性研究報(bào)告獲得批準(zhǔn)；

（二）初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)或者總體設(shè)計(jì)文件通過(guò)審查,并已完成依法必須進(jìn)行的勘察和設(shè)計(jì)招標(biāo)。

其中，對(duì)于工程可行性研究報(bào)告獲批后發(fā)包的工程總承包項(xiàng)目，要求工程項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)方案、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均應(yīng)確定，并滿足下列情形之一：

（一）經(jīng)核定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；

（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明確的一般工業(yè)項(xiàng)目；

（三）功能需求可由國(guó)家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程確定的市政基礎(chǔ)設(shè)施及維修項(xiàng)目、園林綠化項(xiàng)目；

（四）受汛期等因素制約的中、小型水利項(xiàng)目；

（五）采用裝配式或者BIM建造技術(shù)的中、小型房屋建筑項(xiàng)目；

（六）列入市級(jí)重大工程且對(duì)建設(shè)周期有特殊要求的項(xiàng)目；

（七）其他前期條件充分且功能技術(shù)符合工程總承包發(fā)包的項(xiàng)目。

按照本次《征求意見(jiàn)稿》對(duì)于發(fā)包階段和條件的要求，政府投資項(xiàng)目的決策會(huì)更加理性，分階段（初步設(shè)計(jì)審批完成后）進(jìn)行工程總承包發(fā)包的項(xiàng)目會(huì)成為主要類型。

不過(guò)，就這點(diǎn)而言，和國(guó)際工程建設(shè)模式還是有一定差異。

在美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上，主要存在三種工程建設(shè)模式：DBB模式（DESIGN-BID-BUILD，類似于我國(guó)傳統(tǒng)工程建設(shè)模式）、CMGC/AR 模式（承包商介入工程設(shè)計(jì)階段，類似于分階段工程總承包模式）、DB模式（DESIGN-BUILD,由一個(gè)承包商負(fù)責(zé)全部設(shè)計(jì)和施工，類似于全過(guò)程工程總承包模式）。

根據(jù)美國(guó)設(shè)計(jì)建造學(xué)會(huì)和FMI咨詢公司的研究，2013年到 2017年期間，美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上DB模式占比最高，達(dá) 39%；2018年到2021年的預(yù)測(cè)表明，DB模式占比將進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到44%。

因此，在美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上，全過(guò)程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業(yè)主可控性高等優(yōu)勢(shì)，成為最重要的工程建設(shè)模式。

圖一：美國(guó)工程建設(shè)模式分析和預(yù)測(cè)

本次《征求意見(jiàn)稿》另外一個(gè)重大的變化是要求“政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)編制單位及其評(píng)估單位，不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。”

實(shí)際上，從2018年7月住建部發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于同意上海、深圳市開(kāi)展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)的復(fù)函》來(lái)看，分階段開(kāi)展工程總承包和設(shè)計(jì)企業(yè)更多定位于前端工作的思路已經(jīng)初見(jiàn)端倪。

不過(guò)，這對(duì)于建筑和市政設(shè)計(jì)行業(yè)的勘察設(shè)計(jì)企業(yè)而言，是一個(gè)很大的利空消息。如果因?yàn)閰⑴c了前期工作而不能成為工程總承包單位，設(shè)計(jì)企業(yè)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)空間將會(huì)受到較大的限制。

從目前發(fā)布的法規(guī)來(lái)看，為項(xiàng)目提供了前期設(shè)計(jì)或咨詢服務(wù)工作的單位，能否繼續(xù)參與該項(xiàng)目的總承包投標(biāo)，在法律上存在爭(zhēng)議。

國(guó)家《招投標(biāo)法》和《招投標(biāo)實(shí)施條例》中未對(duì)此情況做出明確規(guī)定。《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》里明確要求施工投標(biāo)人不得為本標(biāo)段前期提供設(shè)計(jì)或咨詢服務(wù)，但設(shè)計(jì)施工總承包的除外。

從公平的角度出發(fā)，如果將前期咨詢?cè)O(shè)計(jì)文件向所有投標(biāo)人公開(kāi)，并給與各投標(biāo)人充分的投標(biāo)準(zhǔn)備時(shí)間，這種情況下不但不會(huì)存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，反而會(huì)促進(jìn)各投標(biāo)人在透明的招標(biāo)條件下充分競(jìng)爭(zhēng)，更有利于業(yè)主以更好的合同條件實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)。

一些地方政策也沒(méi)有對(duì)工程總承包單位條件做出類似限制，而是對(duì)如何招標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

例如2017年5月發(fā)布的《湖南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》第十條規(guī)定：編制項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)、項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，以及初步設(shè)計(jì)文件或方案設(shè)計(jì)的工程咨詢服務(wù)單位或其附屬機(jī)構(gòu)參與投標(biāo)的，在購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件的同時(shí)，將與該招標(biāo)工程相關(guān)的圖紙及技術(shù)資料（含電子文件）等提交招標(biāo)人公布，供所有潛在投標(biāo)人參考。

如果沒(méi)有更多不同意見(jiàn)的話，新版《征求意見(jiàn)稿》預(yù)計(jì)很快會(huì)成為正式的部門(mén)級(jí)規(guī)章，對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目的工程總承包建設(shè)模式的實(shí)施將起到重要指導(dǎo)作用。面對(duì)這樣的政策形勢(shì)，設(shè)計(jì)企業(yè)能夠做些什么？

筆者認(rèn)為，在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，絕大部分設(shè)計(jì)企業(yè)不可能發(fā)展成為工程公司（即以工程總承包為主要收入和利潤(rùn)來(lái)源的企業(yè)）。

原因很簡(jiǎn)單，工程總承包不會(huì)成為市場(chǎng)的主流工程建設(shè)模式。

以房屋建筑領(lǐng)域?yàn)槔?，?guó)內(nèi)的房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)了絕大部分的項(xiàng)目投資，他們本身就是項(xiàng)目管理公司，不可能采取工程總承包建設(shè)模式。在一些專項(xiàng)產(chǎn)品領(lǐng)域，例如市政污水處理或環(huán)境工程或醫(yī)療建筑領(lǐng)域等，則可能產(chǎn)生專注于相關(guān)領(lǐng)域的設(shè)計(jì)企業(yè)轉(zhuǎn)型的工程公司。

設(shè)計(jì)企業(yè)是技術(shù)密集型、知識(shí)密集型企業(yè)。技術(shù)是設(shè)計(jì)企業(yè)立身之本，也是設(shè)計(jì)企業(yè)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。

1）設(shè)計(jì)企業(yè)首先應(yīng)該重視技術(shù)積累和技術(shù)創(chuàng)新，在核心競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)方面下功夫。在塑造設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)特色的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)項(xiàng)目策劃咨詢能力建設(shè)，力爭(zhēng)成為業(yè)主的智庫(kù)和戰(zhàn)略合作伙伴，提升自我價(jià)值。

2）其次，面對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)模式的變化，設(shè)計(jì)企業(yè)應(yīng)采取多輪驅(qū)動(dòng)的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略。在做好設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)資源整合和全過(guò)程項(xiàng)目管理能力建設(shè)，積極拓展“設(shè)計(jì)+項(xiàng)目管理”的全過(guò)程工程咨詢業(yè)務(wù)，為業(yè)主提供更全面的服務(wù)。

3）加強(qiáng)施工能力建設(shè)。工程總承包業(yè)務(wù)如果想持續(xù)做下去，設(shè)計(jì)施工一體化服務(wù)能力需要大力提升。

設(shè)計(jì)企業(yè)應(yīng)有選擇地拓展工程總承包。建議設(shè)計(jì)企業(yè)不要以做大規(guī)模為工程總承包業(yè)務(wù)拓展的主要出發(fā)點(diǎn)，而應(yīng)更多考慮拓展技術(shù)復(fù)雜、有利于體現(xiàn)設(shè)計(jì)企業(yè)技術(shù)價(jià)值的項(xiàng)目，在一些設(shè)計(jì)企業(yè)具備技術(shù)優(yōu)勢(shì)的專項(xiàng)產(chǎn)品領(lǐng)域形成設(shè)計(jì)施工一體化服務(wù)能力，以此提升總承包業(yè)務(wù)盈利空間，控制業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。