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段進院士：關于《國土空間規劃城市設計指南》編制工作的幾點思考
以下文章來源于中國國土空間規劃 ，作者段進
中國國土空間規劃
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導讀
國土空間規劃分技術委員會的成立，引起業界廣泛關注，專家們圍繞加快建立國土空間規劃技術標準體系展開熱烈研討、積極建言獻策。段進院士關于開展《國土空間規劃城市設計指南》的研究，在城市設計積極響應生態文明建設，順應國土空間規劃技術標準體系重構大局，探索新的技術思路、方法和實施管理路徑等方面形成了一些思考。
內容來源： 中國國土空間規劃
建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段, 是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。隨著“五級三類”國土空間規劃體系的基本建立，如何建立與之相匹配的規劃技術標準體系，成為規劃工作者廣泛關注的焦點。
中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出“充分發揮城市設計、大數據等手段改進國土空間規劃方法，提高規劃編制水平”，明確了城市設計在國土空間規劃編制、提高國土空間品質中的重要作用。
城市設計作為“城市環境品質提升”的有效工具，與法定化的國土空間規劃到底是什么關系？新時代國土空間規劃體系中城市設計該扮演什么樣的作用和角色？如何充分發揮城市設計在國土空間品質提升中的作用？
這一系列問題都困擾著廣大規劃工作者，急需通過技術標準體系加以規范和引導。
2019年12月，自然資源部委托我們開展《國土空間規劃城市設計指南》（以下簡稱《指南》）的研究，在城市設計積極響應生態文明建設，順應國土空間規劃技術標準體系重構大局，探索新的技術思路、方法和實施管理路徑等方面形成了一些思考。
01生態文明建設中城市設計內涵拓展
十八大提出加快推進生態文明建設，標志著“我國城市建設從初期的以生產要素和投資驅動為特征的外延式、資源過度消耗型模式逐步轉變為以創新和財富驅動為特征的，經濟、社會、環境協調發展的內涵式、技術提升型模式”。在生態文明建設的背景下，根據國土空間規劃全域全要素綜合管控的新要求，應對城市設計的經濟、社會、環境等內涵進行更多思考。
《指南》研究因勢利導，對城市設計的價值、對象、途徑等方面進行了必要的拓展。在價值導向上，以生態系統優化、歷史文脈傳承、功能組織有序為基本原則，強調人與自然的和諧共生，歷史文脈的傳承積淀，社會包容的人文關懷，創新發展的空間品質，而不僅僅關注景觀風貌與特色。在工作對象上，突破原有的城鎮發展區范圍，拓展至各類生態保護與控制區、農田保護區、鄉村發展區等。在技術途徑上，通過公共政策途徑和技術管控方法與空間規劃、建設管理以及社會實踐緊密結合，實現對人類聚落及其環境的相互關系和結構形態進行多層次、系統化和整體性組織安排與空間創造。
在此基礎上，進一步明確國土空間規劃中的城市設計是基于對人居環境多層級特征的系統辨識，多要素特征的統籌協調，以及生態文明和可持續發展理念下自然、文化保護與發展的整體認識，運用設計思維，借助規劃傳導，通過政策推動，對區域、城市、社區、場所等不同尺度和層級的人類聚落及其環境系統，形成整體布局的結構優化，生態系統的健康持續，歷史文脈的傳承發展，功能組織的活力有序，風貌特色的引導控制，公共空間的系統建設，實現美好人居和宜人場所的積極塑造。
02“一張藍圖” 中城市設計內容融入
新時期的國土空間規劃“主要通過機制和空間兩方面協同來解決規劃類型過多、內容重疊沖突等問題”。在機制協同方面，自然資源部成立，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責；在空間協同方面，基于國土空間基礎信息平臺同步開展國土空間規劃“一張藍圖”建設，多規劃、多學科共策共謀，實現各類空間資源的精準管控和綜合整治，為規劃全生命周期管理奠定基礎。
然而，與法定規劃的銜接是城市設計一直以來面臨的難題。脫離于國土空間規劃的、以“城市體形環境構思和安排”為主要內容的傳統城市設計，難以融入國土空間規劃的“一張藍圖”。《指南》明確了城市設計與“五級三類”國土空間規劃相融合的關系構架，提出在國土空間規劃中運用城市設計的思維和方法，從空間環境品質的角度對規劃編制形成反饋，提升“一張藍圖”制定的科學性和藝術性，將“提高規劃編制和管理水平”貫穿于國土空間規劃的各層級、各階段。
以總體規劃階段的城市設計為例。《指南》強調除了特色資源保護、總體風貌特色定位、景觀風貌與公共空間系統構建、重點控制區劃定等常規總體城市設計內容，還要在發展目標戰略、底線約束、總體格局、空間結構、公共服務與基礎設施、國土整治修復、城市更新等方面與總體規劃有效銜接。尤其應對城鎮鄉村與山水林田湖草海的整體空間關系、藍綠空間網絡等內容提出優化建議，并將這一內容體現到“三條控制線”的劃定過程中，塑造具有特色和比較優勢的國土空間格局和空間形態，從而優化資源環境底線約束。
03全域用途管制中城市設計思維運用
傳統城市設計主要聚焦于城市建設區域，對農業和生態空間關注較少。在城鄉人居環境高質量發展與“美麗中國”國土空間開發保護利用的關鍵命題下，整合生產、生活和生態全域空間，進行山水林田湖草海全要素管控急切需要城市設計思維的全面融入。正如著名規劃學者培根所說，“任何地域規模上的天然地形的形態改變或土地開發，都應當進行城市設計”。因此，如何在國土空間準入、規劃選址等用途管制環節體現城市設計思維，實現生態—空間—景觀關系的一體化提升，是研究的重要出發點。
研究中創新性地將城市設計思維運用在農業、生態空間用途管制中，并十分強調不宜簡單套用城市空間的設計手法，而是以生態美麗、自然原真、整體和諧為原則，對農業、生態空間內的各類人工行為進行引導控制，提出生態設計策略和以人工環境自然化為導向的導控要求（如生態網絡與生態景觀、地形地貌、藍綠空間網絡、大地景觀、活動場所等），最大程度守住環境品質的底線、提高國土空間的品質。究其實質，是以文化作為人與生態關系的媒介，以設計思維將人工之美有機嵌入自然原真之美，使人工與自然融為有機整體，實現全域“美麗國土”的科學管控。
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