我國土地遼闊，農村土地是農民賴以生存的根本。近幾年，農村正在大力推進鄉村振興戰略，鄉村振興的根本就是要把土地先整治好，然后進行高標準農田建設。

一、土地整治

（一）什么是全域土地綜合整治？

全域土地綜合整治是在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。

（二）整治內容有哪些？

自然資源部表示，這次土地綜合整治試點，推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。

（三）全域土地綜合整治有哪些扶持政策？

1、針對永久基本農田整治區域內涉及永久基本農田調整的，應編制調整方案并按已有規定辦理，確保新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%，調整方案應納入村莊規劃。整治區域完成整治任務并通過驗收后，更新完善永久基本農田數據庫。

2、針對騰退建設用地整治驗收后騰退的建設用地，在保障試點鄉鎮農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地的前提下，重點用于農村一二三產業融合發展。允許將依法自愿有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地整治后轉變為集體經營性建設用地入市。節余的建設用地指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內流轉。自然資源部將對試點工作予以一定的計劃指標支持。另外，在此次整治過程中禁止違背農民意愿搞大拆大建，發現問題要及時糾正。

3、鄉村生態保護修復要按照山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的要求，結合農村人居環境整治，優化調整生態用地布局，保護和恢復鄉村生態功能，維護生物多樣性，提高防御自然災害能力，保持鄉村自然景觀。

（四）為何要啟動全域土地綜合整治？

1、自然資源部生態修復司負責人指出，在同一空間上，鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題并存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經難以完全解決綜合問題。因此，各地需要在國土空間規劃的引領下，進行全域規劃、整體設計，用綜合性手段進行整治。這不僅有利于統籌農用地、低效建設用地和生態保護修復，促進耕地保護和土地節約集約利用，還能解決一二三產融合發展用地問題，改善農村生態環境，助推鄉村振興。

2、此番政策突出耕地保護。通知規定，通過全域土地綜合整治，確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%。以“不動是常態，動是例外”的導向，涉及永久基本農田調整的，必須確保整治區域內新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%。在盤活鄉村存量建設用地方面，上述負責人介紹說，顯化農村土地資產價值，允許節余的建設用地指標，按照城鄉建設用地增減掛鉤政策使用，并將流轉范圍從縣域擴大到省域，促進土地要素科學配置、合理流動，為鄉村振興提供強有力資金支持。

（五）相關思考與建議重視村莊布點格局。

正在開展的國土空間規劃編制工作，將從國土空間層面落實每宗地的性質，這既涉及村莊的擴大或撤并，也會為全域土地綜合整治和鄉村振興戰略實施提供支撐，在全域土地綜合整治中選擇安置點的時候要統籌考慮村莊的布點格局。實施“點狀供地”?！包c狀供地”針對在城鎮開發邊界外發展的現代種養業、農產品加工流通業、鄉村休閑旅游業等鄉村產業項目，可以有效破解傳統供地方式涉及的用地指標難獲取、農用地難征收、項目資金需求大、投資回收期長等問題，大力實施“點狀供地”有利于發展鄉村旅游、盤活農村閑置房屋、促進農民增收、助推鄉村振興。

二、占補平衡

通過近一年來的實踐和探索，省自然資源廳走出了一條通過“升級”建設高標準農田，提高耕地糧食產能的新路子：通過實施“旱改水”、“坡改梯”、農田基礎設施建設、農田地力提升等措施提高耕地質量從而提高糧食產能，既可以緩解全省耕地占補平衡中糧食產能指標壓力，又能通過交易新增糧食產能指標獲得資金，破解高標準農田建設投入費用不足的難題，實現“雙贏”。

（一）什么是耕地占補平衡？

耕地占補平衡是建設占用多少耕地，各地人民政府就應補充劃入多少數量和質量相當的耕地的行為。占用單位要負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾的，應依法繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務。

（二）占補平衡制度

《土地管理法》第31條規定，國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。這就是說占用耕地用于非農建設的，占用多少就必須開墾多少同面積和同質量的耕地。這就是通常說的“占多少，補多少”的占補平衡制度。在占補平衡具體操作中，我國在縣（市、區）層面建立了指標儲備庫，實行分類管理、分別使用和指標核銷?？h（市、區）在申報建設占用耕地時，按照占補平衡的要求，應從本縣、市儲備庫的補充耕地指標中進行核銷。

（三）“耕地占補平衡”和“城鄉建設用地增減掛鉤”的區別

為確保耕地面積不減少，建設用地有序增加，國家逐漸加大了土地資源的管理制度，嚴格執行耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤政策，以提高土地節約集約利用水平。各地也都在積極推進耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤項目，那“耕地占補平衡”和“城鄉建設用地增減掛鉤”有什么區別？耕地占補平衡通俗的理解是指建設項目占用耕地后需要補充同等面積的耕地，自己補充不了就要去買指標。耕地占補平衡所產生的土地指標是耕地指標（旱地、水田）。占補平衡項目主要以復墾水面、坑塘、林地、草地、未利用地、坑塘、溝渠、灘涂等農用地和未利用地為主，原地塊一般不具備建設用地性質。城鄉建設用地增減掛鉤通俗的理解是將若干擬改造的農村建設用地整理復墾為耕地，釋放出城鄉建設用地指標，用于城鎮建設，在保證各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，優化土地利用結構和空間布局的目標。

（四）耕地占補平衡價格標準怎么定?

耕地占補平衡費價格標準大致如下：

1、征用耕地的，按其前三年平均年產值的八至十倍計算； 

2、征用精養魚池的，按其鄰近耕地前三年平均年產值的十至十二倍計算；征用其它養殖水面的，按其鄰近耕地前三年平均年產值的四至八倍計算； 

3、征用果園或其他經濟林地的，按鄰近耕地前三年平均年產值的八至十二倍計算；

 4、征用未利用地的，按相鄰耕地前三年平均年產值的三至五倍計算；

看看這四條關于耕地征用補償的規定，一般耕地征用補償的標準是三年平均總產值的8-10倍，如果園、經濟林的補償則更高。  

耕地占用的用途不同，補償方式也不同，包括有什么補償，土地補償費，地上附著物補償費，青苗補償費和安置補助費。這些都是目前農村普遍存在的征地費用問題，需要從各個方面考慮農民土地問題。耕地占補平衡是國家比較重視的問題，否則容易造成內部矛盾，要考慮到農民的利益。

三、土地指標購買

（一）“土地指標”的內涵

土地指標從大類上可區分為建設用地指標和耕地指標，其中落實耕地指標是城市建設過程中占用耕地進行項目建設，實現建設用地指標對應項目能夠落位的前置條件。一般來說，落實耕地指標的途徑有三種：補充耕地指標、增減掛鉤節余指標、新增耕地節余指標（工礦用地復墾節余指標）。

1、“補充耕地指標”：建設項目占用耕地時需要進行耕地占補平衡，而耕地占補平衡指標要求在占用耕地前，就已經落實好補充工作，直接從當地儲備庫的補充耕地指標中進行核銷，所以此時需要考慮是否可以為項目獲取足夠的耕地占補平衡指標。由于“當地儲備庫指標不足”無法完成補充的，需跨區域協調指標(縣域/省域/國家價格不一)。

2、“增減掛鉤節余指標”：建設用地指標分為新增建設用地指標和增減掛鉤指標(規劃中已安排拆舊建新)，在實踐中我們優先考慮使用新增建設用地指標，其次才考慮增減掛鉤指標；由于增減掛鉤指標（即增減掛鉤周轉指標）是通過各地方政府在土地利用年度規劃中進行控制的，當增減掛鉤的指標不足時，需要安排購買(縣域/省域/國家價格不一)。

3、“新增耕地節余指標”：有些省份由于存在工礦廢棄用地較多，以山西省為例，山西省人民政府印發的《山西省土地指標交易調劑暫行辦法》中將為實施城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區復墾、歷史遺留工礦廢棄地復墾等各種途徑形成的耕地節余指標定義為新增耕地節余指標。與城鄉建設用地增減掛鉤制度下先下達周轉指標，后通過復墾進行返還的模式不同，根據《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》第24條規定，工礦廢棄地復墾項目驗收合格后，由省級國土資源主管部門按照核定的復墾面積，再下達建新計劃指標。一般來說，建設用地指標主要來源于兩方面：增量和存量，所謂增量是指新增建設用地計劃指標（計劃內新增建設用地指標），新增意味著其他用地向建設用地轉換，因此若計劃內建設用地指標的落位，涉及占用耕地的，則需要通過占補平衡制度補充相應規模和質量的耕地；而存量，則是在建設用地總量不變的情況下，通過低效建設用地和工礦廢棄地復墾等手段，對建設用地的布局進行優化調整。

總而言之，補充耕地指標是解決增量建設用地指標，增減掛鉤節余指標是存量建設用地指標流通問題。因此，平常說的“沒指標、缺指標” 有可能是指“沒有增減掛鉤節余指標”，也有可能指“沒有補充耕地指標”。

（二）土地指標的應用

在片區開發項目實踐過程中，我們首先要確保項目區屬于允許建設區（建設用地）或有條件建設區，否則需要對用地規劃進行調整；在確認土地用途滿足后，需對土地利用現狀進行查詢，若土地利用現狀為建設用地，則可以直接進行開發，無需購買土地指標。若項目區域內土地利用現狀為農用地（包括耕地、其他農用地等），就需要履行農轉用報批程序，該過程中涉及要落實兩大指標。首先，需要落實建設用地指標，獲取途徑主要包括：計劃內的新增建設用地指標和增減掛鉤節余指標，不足部分需要購買增減掛鉤節余指標。針對計劃內的新增建設用地指標，需要按照占補平衡制度要求，核減補充耕地指標庫中相同規模和質量的耕地指標，如果補充耕地指標庫中數量不足，則需要通過交易制度購買補充耕地指標。增減掛鉤指標由于本身是低效城鄉建設用地復墾為耕地，本身帶有補充耕地指標，則無需再購買補充耕地指標。城市綜合開發類項目一般分布于城市的邊緣地帶，大部分現狀土地多為非建設用地（如耕地）。開展城市綜合開發項目的投資建設，需要深刻理解占補平衡和增減掛鉤政策設計的初衷，厘清土地指標內在含義，準確評估城市綜合開發項目所需的土地指標類型、規模以及相應的投資成本。當缺少土地指標時，要分辨清楚短缺的是“補充耕地指標”還是“增減掛鉤結余指標”。增減掛鉤節余指標作為城市開發項目計劃內新增建設用地指標之外的另一種補充建設用地指標的方式，其本身是農村土地綜合整治復墾節余的低效建設用地指標，無需購買補充耕地指標，所以，增減掛鉤節余指標的購買價格往往高于一般的補充耕地指標（占補平衡指標）。在城市綜合開發項目實施過程中，投資企業為降低開發成本，往往希望能夠最大限度向政府爭取計劃內新增建設用地指標，以此降低指標費用的支出。

（三）補充耕地指標交易

1、交易流程補充耕地指標分為省內交易和跨省交易兩種情況，2018年國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》提出，耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口，經國務院批準，可以在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務，各省的補充耕地指標省內交易流程和制度大同小異。

2、定價原則跨省域補充耕地資金收取標準：經國務院批準補充耕地由國家統籌的省、直轄市，應繳納跨省域補充耕地資金。以占用的耕地類型確定基準價，以損失的耕地糧食產能確定產能價，以基準價和產能價之和乘以省份調節系數確定跨省域補充耕地資金收取標準。

（1）基準價每畝10萬元，其中水田每畝20萬元。

（2）產能價根據農用地分等定級成果對應的標準糧食產能確定，每畝每百公斤2萬元。

（3）根據區域經濟發展水平，將省份調節系數分為五檔。

一檔地區：北京、上海，調節系數為2；

二檔地區：天津、江蘇、浙江、廣東，調節系數為1.5；

三檔地區：遼寧、福建、山東，調節系數為1；

四檔地區：河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，調節系數為0.8；

五檔地區：重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海，調節系數為0.5。

示例：補充耕地指標調劑價格=（基準價+產能價格）*調節系數。以北京購買河北1畝節余指標價格為例，假使一年兩季節種小麥1000斤，玉米1500斤，產能價就是25萬一畝，則每畝價格=（10+25）*2=70萬。國家統籌補充耕地經費標準：補充耕地每畝5萬元（其中水田每畝10萬元），補充耕地標準糧食產能每畝每百公斤1萬元，兩項合計確定國家統籌補充耕地經費標準。示例：補充耕地經費=基準價+產能價格。以河北1畝補充耕地為例，假使一年兩季節種小麥1000斤，玉米1500斤，產能價就是7.5萬一畝。則補充耕地經費為5+7.5=12.5萬/畝。省級統籌補充耕地經費標準與國家統籌不同。以湖北省為例，補充耕地旱地每畝5萬元、水田每畝10萬元（由旱地改造的水田每畝5萬元），糧食產能每畝每百公斤0.5萬元標準確定經費標準。指標交易通過公開競價，通常設有最高限價，如湖北省最高限價為旱地指標40萬元/畝、水田指標60萬元/畝、旱改水指標30萬元/畝。

3、補充耕地指標交易收入的用途跨省域補充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。省內統籌補充耕地資金用途與跨省域基本保持一致，《湖北省補充耕地指標省級統籌管理辦法》明確：補充耕地經費納入財政預算管理，用于耕地保護補償和激勵、高標準農田建設、國土空間規劃和生態修復、全域國土綜合整治、鞏固脫貧攻堅成效和服務鄉村振興戰略。

（四）增減掛鉤節余指標交易

1、交易流程根據2018年國務院辦公廳印發的《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》， “三區三州”（即西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣的增減掛鉤節余指標，由國家統籌跨省域調劑使用。省內交易與國家統籌略有不同，但各省內部交易流程基本一致。

2、定價原則國家統一制定跨省域調劑節余指標價格標準。節余指標調出價格根據復墾土地的類型和質量確定，復墾為一般耕地或其他農用地的每畝30萬元，復墾為高標準農田的每畝40萬元。節余指標調入價格根據地區差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規劃建設用地規模的，每畝再增加50萬元。各地的省內增減掛鉤節余指標調劑價格與跨省調劑價格也有不同指標交易通過掛牌出讓公開交易，價高者得。

3、調劑資金的用途指標流轉產生的調劑資金全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略，優先和重點保障產生節余指標深度貧困地區的安置補償、拆舊復墾、基礎設施和公共服務設施建設、生態修復、耕地保護、高標準農田建設、農業農村發展建設以及購買易地扶貧搬遷服務等。

四、以耕地占補平衡指標為收入的專項債案例

目前，各地積極推進耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤項目。從政策支持的角度看，《中共中央、國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》、《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》等文件都在鼓勵利用耕地占補平衡指標收入來引入民間資本參與土地復墾和礦山地質環境等方面的治理。此外，與耕地占補平衡指標密切相關的農田建設指標也得到了明確。2019年11月，國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》明確提出：“到2022年，全國要建成10億畝高標準農田。”高標準農田項目建設需要強大的資金保障，為破解高標準農田建設資金籌措難題，各省謀劃了多種項目資金籌措方式。 

（一）綿陽市梓潼縣2020年-2022年高標準農田建設項目

1、建設內容：建設高標準農田總面積7.5萬畝。

(1) 田型調整: 2.34萬畝。

(2) 土壤改良增施有機肥: 9000噸。

(3) 整治山坪塘100口，整治石河堰10處，新建蓄水池74口，整治及新建提灌站20處。

(4) 田間灌排渠系:灌排渠道工程:總長200km。

(5) 田間道路:機耕道共計160km。生產路共計120km。

2、資金來源：本項目總投資35000萬元。財政預算投資11000萬元；10年期專項債券融資24000萬元。

3、收入來源：主要為項目實施后新增耕地用于增減掛鉤節余指標流轉的收入。預期收益39278.67萬元，本息覆蓋倍數為1.16。

（二）正安縣高標準農田建設項目

1、建設內容：主要是項目涉及區域的農田土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態保護工程、其他配套附屬工程。項目區總面積94274.46畝，項目區建設規模70000畝，項目實施后，建成高標準基本農田48563.70畝，擬新增耕地面積8462.54畝，其中新增水田5282.4畝，旱地3180.14畝，旱改水面積1041.05畝。

2、資金來源：本項目總投資32911.52萬元。財政預算投資6911.52萬元，15年期專項債券融資26000萬元。

3、收入來源：新增水田、新增旱改水及新增旱地等新增指標交易收入。預期收益77573萬元，本息覆蓋倍數為1.87。 由此可見，亦有專項債券農田建設項目利用耕地占補平衡指標收入參與土地復墾，以優化土地資源配置，實現耕地占補平衡。

文章來源：財經量販公眾號